收回闲置土地应当审查是否具有法定免责事由
作者︱刘珍玲（浙江省富阳市人民法院）
原载︱《人民司法（案例）》2013年第24期
【摘要】
【裁判要旨】 收回闲置土地，应当查明系由当事人自身原因造成的土地闲置，还是由于法律规定的不可抗力及政府原因造成的。因法律规定的免责事由而出现的闲置期间，应当在计算期限时予以扣除或作出必要的处置。
■案号 一审：（2011）杭富行初字第54号 二审：（2011）浙杭行终字第289号
【案情】
原告：杭州某通讯设备有限公司。
被告：富阳市国土资源局。
浙江省富阳市人民法院经审理查明：2004年12月23日，杭州某通讯设备有限公司（以下简称通讯设备公司）与富阳市人民政府东洲街道办事处签订50亩园区区块土地确认合同及补充协议，通讯设备公司据此缴纳款项，并办理了环保、水利、规划、土地、发改等相关审批手续。2006年12月6日，通讯设备公司与富阳市国土资源局签订浙江省富阳市国有土地使用权出让合同（富土出合(2006)225号），出让位于东洲工业功能区内面积为20000平方米的国有土地使用权。2006年12月28日，通讯设备公司取得建设用地批准书（富阳市［2006］富土字第304号）。后通讯设备公司实施填宕渣建围墙等前期建设。2011年5月3日，富阳市国土资源局向通讯设备公司邮寄送达收回国有土地使用权告知书、收回国有土地使用权听证告知书。后通讯设备公司取得富阳市发展与改革局分别于2011年5月13日、30日制作的富阳市企业投资项目备案通知书、会议通知。2011年5月30日，富阳市国土资源局作出富阳市收回国有土地使用权决定书，并向通讯设备公司邮寄送达。
通讯设备公司诉称：2011年6月15日，被告作出富阳市国土资源局收回国有土地使用权决定书（富土罚［2010］66号），无偿收回原告取得的20000平方米国有土地使用权（其中出让土地20000平方米），撤销与原告签订的浙江省富阳市国有土地使用权出让合同（富土合［2006］225号）及2006年12月28日颁发的建设用地批准书（富阳市［2006］富土字第304号）。原告认为，被告作出的上述行政行为所依据的事实未能查清，主要证据不足，违反法定程序，诉请法院撤销被告该具体行政行为。
被告富阳市国土资源局辩称：双方签订的国有土地使用权出让合同（富土合［2006］225号）第12条第1款约定：受让方同意取得用地批准书之日起6个月内开始动工建设，在动工后18个月内建设完工并投产。2008年8月，原告动工填宕渣打部分围墙后，至今未达到出让合同约定的动工开发建设的要求，也不存在符合法定顺延计算动工期限的情形。原告因其自身原因造成土地闲置已达3年之久，违反了土地管理法及国土资源部《闲置土地处置办法》的有关规定，被告经富阳市人民政府批准同意，收回国有土地使用权，程序合法、事实清楚、证据确凿，适用法律准确。
【审判】
浙江省富阳市人民法院经审理认为：被告作出的收回国有土地使用权决定，对涉案土地的性质是耕地还是非耕地，土地权属是国有还是集体，闲置时间是连续还是非连续2年未使用，对闲置原因是不可抗力还是政府或政府部门原因造成迟延动工等事实均未能查清。其提供的询问笔录、照片等证据材料均不足以证明涉案土地的闲置系由原告自身原因所致，故被告作出的收回土地行政处罚行为认定事实不清，主要证据不足。根据土地管理法第三十七条、城市房地产管理法第二十六条和国土资源部《闲置土地处置办法》第三条、第四条规定，因政府或政府部门原因造成土地闲置的，不能予以收回。另外，被告与原告签订的国有土地使用权出让合同书第12条第1款也约定：“受让方同意取得建设用地批准书之日起6个月内开始动工建设，在动工后18个月内建设完工并投产，因不可抗力或政府原因的除外。”本案中，被告与原告签订园区区块土地确认合同，确认向原告供应50亩土地。原告据此缴纳款项，办理涉及环保、规划、水利、土地、发改等政府相关主管部门的各项行政许可。后因土地指标等原因，被告同意暂先供地30亩，原告取得该30亩土地使用权后，积极进行动工建设，同时仍在等待尚未供应的另20亩，以便统筹规划建设，但有关部门至今未作出明确的表态。被告未兑现行政承诺的行为，违背了行政法上的信赖利益保护原则，也是导致原告未能及时开发利用涉案土地的原因。原告存在免责事由，被告作出被诉行政行为，缺乏事实和法律依据。此外，因政府或政府部门原因造成的土地闲置，在计算闲置期限时应当予以扣除或作必要的考虑。综上，法院判决撤销被告作出的收回国有土地使用权决定书。
一审宣判后，被告不服提起上诉。二审法院经审理后，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案是一起涉及收回土地使用权的行政案件。随着房地产市场竞争日趋激烈，国家宏观调控政策不断深入，土地闲置问题日益突出，但造成土地闲置的原因也日趋复杂。实践中，土地行政主管部门在作出闲置土地认定、征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等处理决定时，往往只认定土地使用权人未动工开发及时间等事实，而对于未动工开发的土地使用权人是否存在法定的免责事由一般不作认定。无偿收回闲置土地使用权决定将对行政相对人产生巨大的经济利益损失，如行政机关不考虑土地使用权人提出的合理免责理由，既侵害了行政相对人的合法权益，也不符合正当程序的要求。因此，查清土地闲置的原因是对闲置土地作出处理最关键的事实根据和前提。
本案被告行政机关认为，原告与其签订的国有土地使用权出让合同及建设用地批准书明确规定受让人应在取得用地批准书之日起6个月内开始动工建设，在动工后18个月内建设完工并投产，否则即构成土地闲置行为。原告在取得本案案涉土地后，仅实施动工填宕渣打部分围墙，至土地收回时未达到出让合同约定的动工开发建设的要求，也不存在符合法定顺延计算动工期限的情形，土地闲置长达3年多时间，据此认定原告已构成闲置土地。
本案中，法院应当审查被告在作出收回闲置土地使用权行为时，是否对土地使用权人的法定免责事由进行了排除。主要理由是：
1.法律赋予了行政相对人合法免责事由。城市房地产管理法第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”国土资源部《闲置土地处理办法》第四条第二款也规定：“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外。”从上述规定可以看出，法律在赋予政府征收土地闲置费、收回土地使用权这一强制权力时，将不可抗力、政府或政府有关部门的行为以及动工开发必须的前期工作作为收回闲置土地的免责事由。这一条件对行政相对人来说至关重要，行政机关在听取行政相对人的陈述和申辩后，应当查清是否具有企业自身以外的原因，在计算土地闲置时间时应当予以扣除或作必要的考虑。
2.基于保障行政合同双方权利义务的基本要求。本案中，被告作为一方当事人与原告签订的国有土地使用权出让合同书第12条第1款规定：“受让方同意取得建设用地批准书之日起6个月内开始动工建设，在动工后18个月内建设完工并投产，因不可抗力或政府原因的除外。”合同还规定因履行合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，依法向人民法院起诉。据此，行政机关虽然基于公共利益的优越性，在合同的变更和解除上享有行政优益权，必要时可以对行政相对人采取强制或制裁措施，但该行政合同系双方在自愿协商一致的前提下订立，各自应履行合同规定的权利义务，各方在订立和履行合同中地位平等。依据行政行为先取证、后裁决的原理，被告负有义务向法院提交证据和依据证明其作出被诉具体行政行为证据充分，事实清楚，原告所主张的免责事由不成立或不存在。本案被告在立案调查过程中的案件延期审批中，将“闲置地块街道意见不统一”作为延期的理由之一。东洲街道办事处作为富阳市人民政府的派出机关，其在与原告就土地出让事宜勾通协商过程中已经征得土地管理部门的同意，对于土地出让的谈判以及合同的签订均是由东洲街道办事处有关工作人员与原告协商处理，故东洲街道办事处对该地块的供地出让情况能给予较为客观的解释，而被告却未依职权全面查明闲置原因，对于闲置期限的起算点，闲置时间是连续还是非连续的，闲置原因是原告自身迟延动工开发还是具有不可抗力或政府原因等事实均未能查清。
3.基于信赖利益保护的原则。行政合同也应当遵循诚实信用等合同的基本原则。由于收回闲置土地是一项十分严厉的行政处罚，将对行政相对人的权利造成重大损失，在土地开发利用过程中，法院在审查时，应依诚实信用的原则，审查相关的政府部门是否有过承诺，是否兑现当初的承诺，据此判断原告在履行合同义务过程中是否有过错。实践中，土地开发在动工之前需经政府部门层层审批，或者因政策调整等导致延期开发，若政府不兑现承诺，将给土地受让人开发经营土地造成阻碍。本案原告与富阳市人民政府东洲街道办事处下属工业园区签订了50亩土地的园区区块土地确认合同，原告据此支付了50亩土地款和相关配套费用，请规划设计院按照50亩土地来设计图纸，并办理了各项行政许可。后因土地指标等原因，被告同意暂先供地30亩。原告在取得该30亩土地使用权后，积极进行了前期的施工，包括实施了填宕渣建围墙、委托设计图纸等行为，进行动工建设并与相关行政部门进行沟通，等待尚未供应的另20亩，以便落实后统筹规划建设。但街道办事处以及被告等部门一直未作出明确的表态，这是导致原告未能及时开发利用涉案土地的原因。原告系基于行政机关的信赖利益而迟延动工开发，具有法定免责事由，其因政府等原因造成的迟延动工开发建设期间应予以扣除。
综上因素，法院认定被告行政机关作出具体行政行为认定事实不清，证据不足，判决予以撤销。
